Jorge Fantuzzi M.
En medio del proceso constituyente chileno, es imposible no recordar el libro de Persson y Tabellini, publicado en 2003 y orientado a encontrar «el eslabón perdido» entre los sistemas constitucionales y la política económica. Si bien el campo de investigación en el tema se ha ampliado con los años, el modelo propuesto en este trabajo – que cruza la teoría con los hechos – puede ser de utilidad en las inminentes discusiones constitucionales de nuestro país.
Modificar elementos económicos centrales de nuestra Constitución – como son la independencia del Banco Central, la iniciativa exclusiva del Ejecutivo en el gasto o la protección a la propiedad privada – obviamente tendrá repercusiones en términos de crecimiento y bienestar. Aunque se quiera plantear la duda, no hay mayor debate serio al respecto. Sin embargo, hay otras características de las constituciones, como el tipo de sistema electoral o la forma de gobierno, entre muchas otras, que – sin ser obvias – también tienen impacto en el crecimiento económico de los países.
La premisa básica de esta idea es que las decisiones de políticas públicas dependen de nuestras preferencias (por quién votamos, sus programas de gobierno, las políticas que proponen), pero también de las reglas del juego que hemos decidido para esas políticas públicas. Estas reglas del juego – la Constitución – son los límites dentro de los cuales se puede mover el diseño de una política pública.
A su vez, las reglas del juego también dependen del desempeño económico de las políticas públicas. Malos resultados económicos pueden llevar a decidir nuevas reglas del juego para elaborar políticas públicas diferentes, y así sucesivamente. Es decir, las características de las constituciones, más allá de lo evidente, tienen repercusiones en términos económicos. En otras palabras, las pautas que rigen el poder político son una herramienta poderosa para cambiar el desempeño económico de los países.
Pensemos algunos ejemplos de reglas del juego para el caso chileno y sus efectos: ¿tendríamos las mismas políticas públicas si el Presidente se pudiera reelegir en su cargo? Se podría argumentar, en este caso, que si el Presidente pudiera ser reelegido, en su primer mandato tendría incentivos para hacer muchas políticas efectistas pero incorrectas técnicamente, para aumentar sus probabilidades de reelección (casi una justificación de la demagogia). Así, podemos hacer suposiciones sobre los efectos en las políticas públicas que implica cualquier cambio a una regla. Por ejemplo, qué pasaría si tuviéramos un sistema unicameral en lugar de uno bicameral como es ahora, si no tuviéramos Tribunal Constitucional, si tuviésemos plebiscitos revocatorios de ciertas autoridades, si pudiéramos elegir democráticamente autoridades judiciales, si se distribuyera más el poder político en regiones. ¿Cuáles serían las repercusiones e impacto económico de cada una de estas decisiones?
Pensemos también en ejemplos de lo que ya ha ocurrido en Chile. Hace no mucho se modificó el sistema binominal. Esto cambió la forma en que los partidos y candidatos se organizan para competir y cómo los diputados electos discuten sus proyectos. También cambió el voto «semiobligatorio» por uno voluntario, lo que nuevamente cambió los incentivos de los políticos respecto de lo que proponen e impulsan.
«Podemos hacer suposiciones sobre los efectos en las políticas públicas que implica cualquier cambio a una regla. Por ejemplo, qué pasaría si tuviéramos un sistema unicameral en lugar de uno bicameral como es ahora, si no tuviéramos Tribunal Constitucional, si tuviésemos plebiscitos revocatorios de ciertas autoridades, si pudiéramos elegir democráticamente autoridades judiciales, si se distribuyera más el poder político en regiones».
En definitiva, los políticos toman decisiones diferentes dependiendo de los incentivos que enfrentan. Esas decisiones no son mejores o peores, simplemente son diferentes y tienen efectos en las vidas de las personas y en el desarrollo económico de los países.
Resultados en cuestión
Esta idea – que las características de las constituciones pueden tener efectos económicos – fue lo que llevó a Torsten Persson y Guido Tabellini, en el libro The Economic Effects of Constitutions a confrontar teoría y datos para cuantificar la forma en que algunas de estas características afectan variables como el crecimiento, el gasto público o la productividad.
A Persson y Tabellini no sólo los motivan correlaciones bien documentadas, sino efectos causales que permitieran extraer conclusiones. Es decir, tal como ellos mismos señalan, buscan responder preguntas como cuánto más (o menos) crecería Argentina si tuviera un sistema parlamentario en lugar de uno presidencial o Inglaterra si cambiara de un sistema mayoritario a uno proporcional.
El desafío que se impusieron los autores no es trivial. Como los resultados económicos de los países moldean las preferencias de sus ciudadanos, y a su vez, esas preferencias pueden cambiar las constituciones, no es evidente qué produce qué al mirar los datos. Es decir, no es fácil establecer si un país es desarrollado porque tiene un determinado elemento en su constitución, o si tiene ese elemento en su carta magna porque es un país desarrollado. Por esto, es necesario echar mano a técnicas estadísticas sofisticadas para separar las correlaciones de efectos causales. Leer el libro no es fácil. Además de tener una cuota importante de jerga económica y estadística (resultado justamente de esa necesaria sofisticación), hay que saber navegar en un mar de diferentes ejercicios, que varían en la metodología, las variables de interés (productividad, gasto, corrupción, entre otras) y de control, las fuentes de los datos y los tipos de preguntas que se les hacen a los datos. Es fácil marearse entre tanto ejercicio y discusión. Sin embargo, si se lee con calma, aparecen con claridad sus contribuciones.
Algunos de sus resultados son que los sistemas de gobierno presidenciales y los sistemas electorales mayoritarios (en oposición a sistemas parlamentarios y proporcionales, respectivamente) tienen un menor gasto en el aparato público como porcentaje del PIB, que sistemas electorales pequeños aumentan la corrupción y la ineficiencia del Estado, y que no es muy claro el efecto de diferentes diseños constitucionales en variables como la productividad.
Algunos de los resultados de Persson y Tabellini han sido debatidos después de su publicación. Por ejemplo, el influyente economista Daron Acemoglu publicó un artículo en que analiza el trabajo y, sin desmerecer su aporte, explica sus dudas respecto de la correcta interpretación causal que se pueda hacer de sus resultados. Sus dudas, que son de un corte académico, no pretenden morigerar el aporte de los autores, más bien lo dejan como un punto de partida de futuros esfuerzos para tratar de responder estas difíciles preguntas. A partir de lo anterior es que se han publicado trabajos que usan bases de datos más amplias y llegan a algunos resultados más débiles que los documentados en el libro que reseñamos.
Pese a las diferentes miradas después de su publicación, lo rescatable es el intento por usar comparaciones entre países y datos, no sólo ideas, para entender el efecto que tienen nuestras decisiones en el ámbito constitucional. El libro a veces se menciona como un hito en la disciplina de economía política porque contrasta vasta teoría con datos que las confirman o rechazan.
Ahora, lo más interesante, en mi opinión, es pensar cómo usaremos estas ideas en la discusión constitucional en Chile. No sólo habrá discusiones respecto de lo que en términos valóricos o normativos es mejor, de lo que esperamos para el país, o de las mejores formas de organizarnos. También se deberían considerar los incentivos que cada una de las decisiones generará sobre los actores políticos en el corto plazo y cómo eso puede afectar nuestras vidas. Este punto es especialmente importante considerando que la discusión constitucional se dará en Chile en paralelo a la crisis económica más profunda de la historia reciente.
¿Habrá preparación entre los candidatos (o entre los elegidos) para pensar en esos términos? ¿Se considerará la evidencia, respecto de cualquiera de los posibles resultados de las decisiones, como parte de los insumos para discutir? ¿O serán discusiones sólo declarativas, rozando en lo utópico, lo que quedará plasmado en la nueva Constitución? Ya veremos.
Por otra parte, también es importante pensar cómo adecuaremos nuestras instituciones, más allá de la discusión constitucional, para que nos aseguren seguir avanzando en la senda del desarrollo. Lo que queda fuera de la Constitución pero que genera incentivos a quienes hacen políticas públicas, también es relevante (por las mismas razones), pero lamentablemente está bastante más olvidado. ¿Cómo mejoramos nuestra institucionalidad actual con las herramientas que las reglas del juego vigentes nos permiten? Esa es una pregunta que siempre nos deberíamos estar haciendo.
Fuente: Revista Átomo.
